Las finanzas públicas y la globalización (página 2)

Partes: 1, 2, 3, 4

Del derecho de la hacienda
pública

Desde tiempos inmemorables, finanzas y normas
han estado
unidas. Cuando el
hombre dio cuenta de que era necesario unirse con
otros seres semejantes, fue advirtiendo varias cosas: que
debía satisfacer requerimientos elementales, que
esas necesidades se cubrían mejor actuando en
grupo,
que, por consiguiente, eran imprescindibles ciertas
reglas de convivencia y que alguien debía estar
por encima de los demás para hacer cumplir esos
cánones elementales.
Se contempla entonces la necesidad de un
ordenamiento normativo para los individuos agrupados.
Primero, para arreglar los conflictos internos del grupo; segundo
para resolver sus relaciones con el jefe, y tercero, para
intentar que ese jefe no fuera excesivamente abusivo en
relación con los gobernados.
Esto derivó en un conjunto de preceptos
de distinto tipo. Los primeros fueron los de simple
acatamiento a los fenómenos naturales, de
ahí surgieron las leyes
naturales, luego hubo normas morales y también
pautas éticas y otra serie de guías de
comportamiento, así como
también convencionalismos sociales que la
costumbre, la convivencia o la moda
fueron imponiendo.
Las agrupaciones humanas y las normas
Se vislumbraba la necesidad de un ordenamiento
normativo que regulase las conductas recíprocas de
los individuos entre sí y con los ocasionales
gobernantes, nos referíamos a otro tipo de normas:
las jurídicas. Dichas normas tienen las siguientes
particularidades:
1. Tienen carácter obligatorio.
2. Imponen deberes o conceden derechos, su fin consiste en provocar
  ciertos comportamientos y prohibir otros.
3. Se hallan forzosamente referidas a seres
  libres.
4. La fuerza obligatoria depende de ciertos
  elementos extrínsecos relativos a la forma de
  creación de cada precepto y del poderío del jefe (gobierno) para lograr su acatamiento
  (coercibilidad).
5. La norma manda que algo ocurra en determinada
  forma.
6. La norma posee coercibilidad, prescribe el
  uso de la fuerza como medio de conseguir la observancia
  de los preceptos.
7. El conjunto de normas que impone deberes o
  concede derechos en una cierta época y para un
  determinado país costituye el orden
  jurídico vigente en ese
  país.
Las normas jurídicas
La actividad financiera y las normas
jurídicas

De esta conjunción surgen por lo menos algunas
consecuencias básicas:

Los gastos del
Estado deben ser calculados, previstos y autorizados por la
ley;
El Estado sólo puede obtener sus distintas
clases de ingresos
(especialmente los tributarios) y administrar tanto su
patrimonio
como dichos ingresos mediante procedimientos integramente regulados por el
orden jurídico vigente;
Reaparecen con plena vigencia el concepto de
normas jurídicas comenzando con las máximas
constitucionales y continuando con la legislación
común.
El funcionamiento de esta normatividad genera
múltiples vínculos jurídicos en los que
la
Administración y administrados son
protagonistas.
Tal conjunto normativo es rector de lo que el orden
jurídico vigente en un país tiene preceptuado
sobre el desenvolvimiento de la actividad financiera, es
decir, es el derecho de la hacienda
pública.

Se denomina derecho financiero al
conjunto de normas jurídicas que regulan la
actividad financiera del Estado.
Varios autores han definido los límites y contenido del derecho
financiero, pero finalmente H. Villegas lo define
como el conjunto de normas jurídicas que regula
la actividad financiera, orgánicamente
considerada, y las relaciones a que dan lugar la
adquisición, conservación y empleo
de los medios
económicos del Estado.
El derecho financiero. Noción,
denominación y origen.
5.1. Actividad
jurídica
Regula la actividad financiera estatal. Dicha
actividad constituye el objeto del D.F., pero sólo
en tanto pueda ser considerada actividad
jurídica.
5.2. Las relaciones
financieras
La actividad financiera crea relaciones
jurídicas. Son tanto las que surgen entre los
distintos órganos públicos entre sí
(Por ej. El aporte del Tesoro nacional para cubrir el
déficit de una
empresa pública), como las que se originan
entre el
Estado y los particulares. En estas últimas el
Estado puede asumir un papel de sujeto activo, como
cuando pretende de los particulares sumas tributarias, o
un papel de sujeto pasivo, como cuando resulta deudor a
consecuencia de un empréstito.
También surgen relaciones
jurídicas con motivo del empleo de fondos
estatales en los destinos prefijados presupuestariamente,
las cuales se general habitualmente entre el Estado y sus
subordinados. (P.ej. la ejecución del gasto
público)
5.3. Las relaciones financieras y las
normas jurídicas
Las múltiples y variadas relaciones
jurídicas referidas tornan necesaria la existencia
de preceptos normativos reguladores tanto de la estructura de la
organización estatal como de cada
relación a nacer con motivo de la acción desarrollada.
De la actividad financiera en movimiento se desprende que las facultades
estatales y particulares no pueden tener existencia como
facultades protegidas por el orden social vigente, sin
normas jurídicas que las establezcan.
Es el derecho, como "técnica social", el
que induce al individuo a abstenerse de la
actuación indebida (o no deseada por la comunidad) en la esfera de los intereses
de los otros. Si tal inferencia existe, la comunidad
organizada reacciona mediante la
sanción.
5.4. El derecho financiero es derecho
público
No debe caber duda alguna de que la disciplina en estudio pertenece al
derecho
público. Ello porque las normas no
están destinadas a atender directamente a las
necesidades de los particulares, sino a normar el poder
estatal del mando en el campo financiero (poder
financiero). Por ello, el derecho financiero se debe
atribuir al derecho público, ya que su finalidad
es la actividad del Estado, que persigue fines de
interés colectivo.
5.5. Es una rama del derecho no
anómala
El D.F. no es un derecho excepcional. No es
concebible una ley más normal que aquella que
regula la actuación del Estado y dicho tipo de
normas siempre serán indispensables para la
existencia de la organización política de la sociedad.
5.6. Aspectos orgánico y funcional
del derecho financiero
El D.F. no sólo regula las relaciones
jurídicas que son consecuencia de la
obtención por el Estado de los medios
económicos necesarios para cubrir los gastos
públicos (aspecto funcional), sino
también el conjunto de éstos como
patrimonio y la actividad atinente a su
conservación, reduciendo el derecho a unidad
formal la gestión económica del Estado
(aspecto orgánico).
5.7. El derecho financiero tiene una
vinculación simbiótica con las finanzas
públicas
En realidad la relación es algo
más que una vinculación porque el D.F.
halla la materia viva en los principios elaborados por la
ciencia de las finanzas
públicas, al tiempo
que esta disciplina tiene por objeto de sus estudios, la
actividad financiera del Estado, la cual hoy sólo
se concibe bajo el gobierno de las normas elaboradas por
aquél. Por ello entre el derecho financiero y la
ciencia de las finanzas públicas se
da una relación existencial de la cual ambos
campos sacan provecho.
La materia
prima de las normas jurídicas financieras
está proporcionada por la ciencia financiera, y
esta última no se puede movilizar sin las normas
jurídicas que regulan su accionar.
Caracteres del derecho
financiero
Contenido

Se refiere a las múltiples actividades que el
Estado desarrolla en el campo financiero. Se incluyen dentro
del D.F los siguientes sectores:

1) La ordenación jurídica de los
recursos
económicos del Estado.

2) Normas que regulan la gestión
financiera. Están comprendidas en ella la
ordenación jurídica del presupuesto del
Estado y la de los actos administrativos mediante los cuales se
obtienen los ingresos y se ordenan los gastos, y los pagos que
se originan en el cumplimiento de los servicios
públicos.

De lo anterior se desprende que para el D.F.la
hacienda pública es un ciclo entre ingresos y gastos
públicos, relacionados entre sí por medio de un
plan
jurídico exteriorizado en forma contable y monetaria,
que el el presupuesto, cimiento básico de toda la
actividad económica del Estado. Por ello son objeto
especial de estudio los postulados fundamentales del
presupuesto, su naturaleza
jurídica y su proceso
vital.

También se puede nombrar la teoría
del gasto público, que consiste en el procedimiento
de aplicación de los ingresos a los fines del Estado,
surgiendo relaciones activas cuyo modelo es la
relación jurídico-tributaria y relaciones
pasivas, inversas en su estructura a la anterior.

Por otro lado incluye la relación entre
los ingresos y gastos del Estado expresado por medio de un plan
jurídico de actuación, que exige una
organización administrativa adecuada que se pueda
relacionar con los particulares y sea especialmente fiscalizada
para observar el principio de legalidad.

6.1. La juridicidad del gasto público
en la República Argentina

Tiene una triple manifestación:

a) Ley de Administración Financiera del Sector
Público Nacional (L.24.156)Según la
cuál los presupuestos comprenderán todos los
recursos y gastos previstos para el ejercicio, los cuales
figurarán por separado y por sus montos
íntegros, sin compensaciones entre sí (Art.
12)

b) Ley Anual de Presupuesto General de la
Nación, se presenta al momento de la planificación, cálculo o estimación del
gasto.

c) La tercera manifestación está
referida a un momento posterior al de su ejecución o
materialización y se identifica con la
verificación o control de
su adecuada gestión, lo cual es establecido por
disposición constitucional como "Cuenta de inversión"

6.2. La juridicidad de los recursos
públicos en la normativa argentina

a) Ley de Administración Financiera (L.24.156 y
cc.) contiene importantes disposiciones generales
respecto a los recursos públicos en
general.

b) La ley mencionada proporciona el significado de
lo que se debe entender como "recursos" en el campo
presupuestario además de sus clasificaciones y otros
aspectos.

c) Cuando se ejecuta el presupuesto impera el
principio de las cifras brutas estando prohibidas las
compensaciones. (P.ej, no se puede descontar del producido de
los impuestos
nacionales el costo de
funcionamiento del órgano recaudador, AFIP)

d) Los tributos
dependen de leyes ajenas al presupuesto y su
regulación jurídica es estudiada por el
derecho tributario, en el cual adquiere
importancia decisiva el principio de legalidad. El
resto de los recursos estatales se rige, a su vez, por normas
jurídicas diferentes, pero en todas ellas está
presente dicho principio de legalidad.

7. Autonomía del derecho
financiero

Según la postura en que se colocan muchos de
los que han tratado el tema, ha surgido una diferente
concepción de lo que realmente significa
autonomía para una parte del derecho.

La conclusión adversa de la autonomía
del D.F. adoptada por la mayoría de la doctrina se ha
fundado básicamente en su comparación con el
derecho
tributario. Ese singularísimo normativo del derecho
tributario se desprende de un conjunto de
características específicas y comunes, que
permiten atribuirle su calidad de
grupo regulador de naturaleza propia, uniforme y
diferenciada.

Tales cualidades no se hallan en el D.F., cuyo rasgo
predominante es su heterogeneidad.

Por otra parte, también aparece como necesario
este estudio conjunto y diferenciado de la regulación
jurídica de la actividad financiera estatal, ya que de
lo contrario, una serie de instituciones muy importantes quedarían
marginadas de las investigaciones
pertinentes o serían analizadas aisladas o
inconexamente. Además, es innegable que las concepciones
que ven un todo autónomo en el D.F. han permitido la
elaboración de una doctrina de valor
científico y de una literatura que
tiene alto mérito.

Las fuentes formales del derecho son la
legislación, la costumbre y la jurisprudencia.
El término fuente es una
metáfora bastante feliz, puede remontarse a las
fuentes de un río es llegar al lugar en que sus
aguas brotan de la
tierra; de manera semejante, inquirir la fuente de
una disposición jurídica es buscar el sitio
en que ha salido de las profundidades de la vida social a
la superficie del derecho.
Se hará referencia a la Constitución Nacional, la ley, el
decreto con fuerza de ley, el reglamente, los tratados
internacionales y las convenciones institucionales
internas como fuentes
del derecho financiero.
Fuentes del derecho financiero
El derecho financiero y la
Constitución

La Constitución es la fuente formal más
importante de las normas financieras.

No puede haber actividad financiera sin ley. En los
Estados de derecho, tanto el establecimiento como la
fijación de los diferentes ingresos, así como
también de los gastos a realizar son facultades
privativas del Congreso.

* Art. 4: Preceptúa que los
gastos de la Nación deben ser solventados con los
fondos producidos por la venta o
locación de bienes del
Estado o mediante tributos aduaneros o contribuciones a pagar
por la población, previendo incluso la
utilización de empréstitos y operaciones de
crédito para urgencias de la
Nación

* satisfacción de las necesidades
públicas:

– promoción del bienestar general
(Preámbulo) y la

– prosperidad del país (Art. 75
inc. 18),

– necesidad de proveer el desarrollo
humano, el progreso económico con justicia
social, la productividad
económica, la generación de empleo, la defensa
del valor de la moneda, la investigación y el desarrollo
científico y tecnológico (Art.75
inc.19).

* funciones públicas:

– afianzar la justicia,
(Preámbulo) lo cual hace organizando
el Poder
Judicial (Art. 108). –
consolidación de la paz interior
(Preámbulo), lo cual implica el
mantenimiento del orden interno, aclarando
que debe ser democrático (Art.
36).

– Proveer a la defensa común
(Preámbulo) para lo cual se organizan
las fuerzas armadas, tanto para tiempos de paz como de
guerra
(Art. 75 inc.27)

* servicios públicos:

– educación primaria (Art.
5),

– seguridad
social (Art. 14 bis.),

– seguridad
integral en protección del menor desamparado (Art.
75. inc.23),

– puesta en marcha de organismos necesarios
para defender la calidad y eficiencia de
los productos
que se venden, así como también para defender
la competencia y asegurar el control de los
monopolios (Art. 42),

– hacer funcionar la instrucción general
y universitaria (Art. 75 inc.18),

– movilizar los servicios
públicos destinados a proteger la salubridad y
ecología, lograr el ambiente
sano y equilibrado (Art. 41)

* Derechos protectores de los
individuos:

– trabajar, ejercer una industria
lícita, expresarse libremente, disponer de su propiedad,
enseñar y aprender (Art. 14),

– garantia de defensa en juicio
(Art.18),

– garantía de sufragio
universal (Art 37)

– garantía de acción de amparo
(Art. 43)

* Organismos creados para que el Estado cumpla su
misión:

– Poder
Ejecutivo (Art. 87),

– Poder
Legislativo (Art, 44) con su:

– Cámara de Diputados (Art. 45)
y

– Senado de la Nación (Art.54),

– Auditoría General de la Nación
(Art. 85),

– Defensor del Pueblo (Art.
86),

– Poder Judicial de la Nación (Art
108) y

– Ministerio Público (Art.
120)

A su vez, de la Constitución emanan leyes
fundamentales para la actividad financiera, como la de
presupuesto, contabilidad
público, leyes tributarias, etc.

Los procedimientos de que se vale la
Constitución para que la actividad financiera se
canalice por medio de los órganos competentes
son:

Confección del proyecto de
presupuesto, por parte del Jefe de Gabinete (Art
100, inc. 6);
Aprobación del proyecto por parte del
Poder Ejecutivo Nacional (Art. Inc. 6)
Envío del proyecto por parte del Poder
Ejecutivo Nacional (Art. 100. inc.6)
Fijación del presupuesto y cálculo
de las contribuciones e ingresos por parte del Congreso
(Art.75 incs.2, 4, 7 y 8);
Ejecución de la Ley de Presupuesto y
recaudación de las rentas de la Nación por
parte del Jefe de Gabinete (Art. 100,
inc.7);
Supervisión de la ejecución y
recaudación por parte del presidente de la
Nación (Art.99 inc. 10)
Control de dicha recaudación y
ejecución por parte de la Auditoría General de
La Nación (Art. 85);
Defensa de los derechos constitucionales, por
parte del Defensor del Pueblo (Art.
86)
Intervención, del Ministerio
Público, en defensa de la legalidad y de los intereses
generales de la sociedad (Art.120);
Control de constitucionalidad por parte del
Poder Judicial (Art. 116)

Todos los ingresos y los gastos estatales deben
ser disgustos o autorizados por el organismo legislativo.
Las leyes no pueden vulnerar los principios
básicos establecidos en la
Constitución.
10.1. Régimen legal de los gastos
públicos
a) Ley de Administración Financiera y
Sistemas
de Control del Sector Público
(L.24.156) que está complementada por
sucesivos decretos del Poder Ejecutivo y resoluciones
administrativas.
– Su Tit II trata el sistema
presupuestario;
– Art. 11 dispone que dicho título
establece los principios, órganos, normas y
procedimientos que rigen el proceso presupuestario y
entidades que conforman el sector público
nacional.
– Art. 12 estatuye que los
presupuestos comprenderán todos los recursos y
gastos previstos para el ejercicio.
– Esta ley reglamenta el gasto en sus
diversos aspectos y especialmente en su ejecución
(Arts. 29 y ss.)
b) Ley Anual de Presupuesto General de la
Nación, surge la licitud del gasto
de la estimación y autorización de
erogaciones.
c) Control del adecuado empleo de los
dineros públicos. Ley 24.156
comprende:
– un Sistema de Control interno, que
está a cargo de la Sindicatura General de La
Nación (Arts. 96, 97 y
ss.),
– un Sistema de control
externo, cuyo organismo de aplicación es la
Auditoría General de la Nación, la cual
tiene el carácter de entidad con personería
jurídica propia, independencia funcional e independencia
financiera, dependiendo del Congreso Nacional
(Arts. 116 y ss.)
La relación ley-gasto es
constante puesto que el gasto debe figurar
expresamente en el presupuesto; y también se puede
tornar mediata en el caso de empresas públicas (Ej. Banco
de la Nación Argentina). En estos supuestos, los
gastos podrán no figurar detalladamente en el
presupuesto general, y únicamente se podrán
reflejar en él en forma de aportes para
instalación o ampliación de estas entidades
o para cubrir los déficit de
explotación.
Los gastos dependerán de una ley previa,
siempre el gasto tendrá su fuente jurídica
en la ley.
Por el contrario, la erogación o
inversión dispuesta por el administrador público sin
autorización legal previa o realizada con fines
distintos de los previstos por las normas legales se
aparta de la legalidad y se puede traducir en la figura
delictiva de la malversación de caudales
públicos.
El Art. 29 de la L 24.156 dispone
que los créditos del presupuesto de gastos
constituyen el límite máximo que las
autoridades disponen para gastar.
10.2. Régimen legal de los recursos
públicos
La Ley 24.156 también se ocupa de
aspectos relevantes relativos a los recursos
públicos:
– Para la administración central, se
considerarán como recursos del ejercicio todos
aquellos que se prevé recaudar durante el
período en cualquier organismo, oficina o agencia autorizados a
percibirlos en nombre de la Administración
central, donaciones y operaciones de crédito
público, y los excedentes de ejercicios anteriores
que se estime existentes a la fecha de cierre de
ejercicio anterior al que se presupuesta. No se
incluirán entre los recursos los montos que
correspondan a la coparticipación de impuestos
nacionales (Art. 21 L.24.156)
– Los presupuestos comprenderán todos los
recursos y gastos previstos para el ejercicio, los cuales
figurarán por separado y por sus montos
íntegros, sin compensaciones entre sí
(Art. 12)
– Los presupuestos de recursos contendrán
la enumeración de los distintos rubros de
ingresos y otras fuentes de
financiamiento. Las denominaciones de los diferentes
rubros deben ser lo suficientemente específicas
como para identificar las respectivas fuentes
(Art.13)
– Los recursos se presentarán ordenados:
a) por rubros; b)económica; c) por su origen
(Decr. 2666/92, punto 7). A su vez el Tit.
I del Presupuesto General de la Administración
Nacional incluirá como mínimo la
clasificación económica de los recursos
(decr. 2666/92, reglamentación del
Art. 20 de la L 24.156)
– En la Administración Central se deben
considerar recursos imputables al ejercicio
presupuestario:
a) los que se estima recaudar durante el
período en cualquier jurisdicción o entidad
autorizada a percibir dinero
en nombre del Tesoro nacional;
b) los recursos provenientes de operaciones de
crédito público y donaciones,
c) las transferencias de los organismos
descentralizados de la Administración
central;
d) toda otra transacción que representa
un incremento de los pasivos o una disminución de
los activos financieros (decr.
2666/92, reglamentación del Art.21
L.24.156)
– Para los organismos descentralizados,
la reglamentación establecerá los criterios
para determinar los recursos (Art 22
L.24.156) Para lo cual seguirá el criterio
de lo devengado y, los recursos provenientes de la
Administración central se considerarán
devengados con la emisión de la orden de pago
(decr. 2666/92, reglamentación del
art. 22 de la ley)
– No se podrá destinar el producto de ningún rubro de
ingresos con el fin de atender específicamente el
pago de determinados gastos, con excepción
de:
a) los provenientes de operaciones de
crédito público;
b) los provenientes de donaciones, herencias o
legados a favor del Estado nacional, con
destino específico.
c) los que tengan afectación
específica por ley especial
(Art.23)
En cuanto a estos últimos, son
considerados como de afectación
específica aquellos en los cuales por ley se
establezca que deben financiar determinados gastos
(decr.2629/92 del 29/12/1992; B.O. del
31/12/1992).
10.3. Régimen jurídico de
los tributos
Comprendido en el derecho tributario, que
es el conjunto de normas jurídicas que se refieren
a los tributos regulándolos en sus distintos
aspectos.
Conforme a la clasificación más
aceptada por la doctrina y el derecho
positivo, se divide en: impuestos, tasas y
contribuciones especiales.
El contenido del derecho tributario comprende
dos grandes partes:
a) Parte general, aquella que contiene
las normas aplicables a todos los tributos.
b) Parte especial, que contiene normas
específicas para cada uno de los distintos
tributos.
10.4. Régimen jurídico del
crédito público en
general
No obstante la discusión sobre si se
trataba de verdaderos ingresos o si, no
constituían ingreso alguno, sino la transferencia
de una deuda a las generaciones futuras, actualmente hay
consenso en que los fondos originados en crédito
público pueden ser computados entre los recursos
estatales.
El crédito público es uno de los
sistemas integrantes de la
administración financiera, conforme lo dispone el
art 5. de la Ley 24.156. Dicha norma le dedica
todo un título, el III (Arts. 56 al
71).
La ley lo define como "la capacidad que tiene
el Estado de endeudarse con el objeto de capturar medios
de financiamiento para realizar inversiones reproductivas, para atender
casos de evidente necesidad nacional, para reestructurar
su organización o para refinanciar sus pasivos
incluyendo los intereses respectivos" (Art.56 2°
párrafo)
10.5. Régimen legal de los recursos
del Tesoro
Se entiende por recursos del Tesoro a
aquellas emisiones de valores mediante las cuales el Estado pide
dinero prestado, por desajustes temporarios del
erario.
Estas emisiones son por un plazo que
generalmente no excede de un año y se ofrecen al
público en general o a determinados
sectores.
Están regulados mediante el Art.82
de la Ley 24.156, asi como también por la
resolución 241/96 de la Secretaría de
Hacienda.
10.6. Tratamiento legal del equilibrio
presupuestario
Ley 25.152 , Ley de convertibilidad
fiscal, su objetivo es llegar paulatinamente al
equilibrio fiscal
mediante reducciones en el gasto, lo cual se
produciría en el año 2003.
La ley mencionada intenta crear un fondo
anticíclico, que llegará a alcanzar el 3%
del PBI y que será utilizado en caso de crisis
económicas.
10.7. Régimen legal de la dinámica del
presupuesto
Regulado por la Constitución
Nacional, mediante la Ley 24.156, y
por todas las otras normas inherentes a las
distintas fases de tal procedimiento.
Otras fuentes. Las leyes financieras
La facultad de sancionar leyes es exclusiva del
Poder Legislativo, y no resulta admisible la
delegación en el Poder Ejecutivo, salvo en el caso
especial de los decretos.
En nuestro país sólo se concibe la
facultad legislativa del Poder Ejecutivo en épocas
de anormalidad constitucional (gobiernos de
facto), pero no en épocas normales. La
existencia de "decretos de necesidad y urgencia"
admitidos por la reforma constitucional de 1994
constituye una excepción a la regla al sistema general, y esta facultad del Poder
Ejecutivo está regulada por el Art 99, inc
3 de la C.N. Su denominación correcta es
la de decretos-leyes.
No es judiciable la necesidad y urgencia
invocada por el Poder Ejecutivo Nacional.
Estos decretos están prohibidos en
materia tributaria pero no en materia financiera general.
El límite constitucional está referido
solamente al derecho tributario sustancial.
Los decretos con fuerza de ley
Reglamentos son las disposiciones emanadas del
Poder Ejecutivo que regulan la ejecución de las
leyes, el ejercicio de las facultades propias y la
organización y funcionamiento de la
Administración en general.
Conforme al Art. 99 inc.2 de nuestra
C.N. es atribución del presidente de la
Nación, quien cuidará de no alterar el
espíritu de la ley que se reglamenta.
El reglamento contiene también normas
jurídicas aun cuando no emana del Poder
Legislativo sino del Poder Ejecutivo.
Los decretos que regulan la ejecución son
denominados decretos de ejecución.
Se caracterizan por ser normas secundarias o
complementarias que tienden a facilitar la
aplicación o la ejecución de una ley. Si se
dictara una ley que prohibiera al Poder Ejecutivo
reglamentarla, tal prohibición sería
incostitucional.
Las leyes tienen vigencia y operatividad desde
el momento de su promulgación, independientemente
de que se haya dictado o no su decreto
reglamentario.
También existen otros decretos llamados
decretos autónomos. Se trata de una
categoría muy limitada de decretos. El PEN puede
autolimitar sus propias facultades discrecionales
mediante el dictado de estos reglamentos. Así, el
decreto 1759/92, de recursos y procedimientos administrativos, es un
reglamento autónomo porque regla la actividad
administrativa tendiente a la revisión y el
control de los propios actos.
La facultad corresponde originariamente al Poder
Ejecutivo, o sea, al presidente de la Nación, pero
se puede delegar a órganos especializados ante
problemas técnicos complejos.
Conforme al decreto 618/97, la AFIP en su
Art. 7 preceptúa que el administrador federal
está facultado para impartir normas generales
obligatorias para los responsables tributarios y
terceros, en las materias en las cuales las leyes
autorizan a la Administración Federal de Ingresos
Públicos a reglamentar la situación de
aquéllos frente a la
Administración.
Estas normas entran en vigor desde la fecha de
su publicación en el B.O., salvo que ellas
determinen una fecha posterior, y regirán mientras
no sean modificadas por el propio administrador federal o
por el Ministerio de Economía y Obras y Servicios
Públicos.
El mencionado decreto 618/97
confiere también al administrador la función de interpretar con
carácter general las disposiciones del decreto
recién citado y las normas que establecen o rigen
la percepción de gravámenes a
cargo de la AFIP. Estas interpretaciones pasan a ser de
cumplimiento obligatorio, entonces pasan a tener una
función reglamentaria (Art. 8
decr.618/97)
En materia financiera no tributaria hay
importantes reglamentos como el
Decr.2666/92, reglamentario de la ley
24.156. Complementan la legión financiera entre
otros: el decr.1215/92, decr.2629/92, decr.1139/93,
decr.1024/95, decr.340/96.
A estos decretos se suman reglamentos de
ejecución en materia financiera que emanan
de otros organismos. Así por ejemplo tenemos la
resolución 1/93 de la Secretaría de
Hacienda y resolución 358/92 y la
238/96 dictadas por la misma entidad.
Los códigos tributarios provinciales y
municipales otorgan a los respectivos organismos
impositivos facultades semejantes a las concedidas en el
orden nacional.
El reglamento
Las convenciones con países extranjeros
constituyen fuente directa del derecho
financiero.
El Art. 27 de la C.N. preceptúa
que los tratados que firme el país deben
respetar los principios de derecho público
expresados en la Constitución.
La Reforma constitucional de 1994 introdujo
modificaciones en el tema de los tratados integración: los inc. 22 y 24
del nuevo art.75 estatuye que los tratados y
concordatos tienen jerarquía superior a las
leyes, de lo cual se deduce que una ley no
puede derogar un tratado.
El inc. 24 del art.75 tiene por objeto
autorizar al Congreso a que, en los tratados de integración económica, pueda
transferir ciertas atribuciones estatales (de
legislación, jurisdicción y
administración) a los órganos
supranacionales sin lesionar la Constitución.
También a estas normas se les da jerarquía
superior a las leyes.
Especial consideración merecen los
Tratados de doble imposición (TDI)
de gran importancia en materia tributaria y financiera
dado que soluciona los problemas de doble
imposición mediante acuerdos bilaterales entre los
países.
Los TDI entonces, son convenios bilaterales que
se aplican con preferencia a las disposiciones de la
legislación interna.
La República Argentina ha concertado
diversas convenciones referentes a la imposición
general a la renta, por ejemplo con Suecia, Alemania, Brasil, Bolivia, Chile, Francia, Austria, Italia, Canadá y
España
Los tratados internacionales
Las provincias conservan el poder tributario no
delegado por la Constitución. Tanto a la
Nación como a las provincias corresponde
establecer diversos tributos.
Ante esta situación, se hizo necesaria la
creación de dos instrumentos de coordinación financiera
interjurisdiccional. Uno de ellos es el de
Coparticipación federal, que vincula a la
Nación y a las provincias, para disciplinar el
ejercicio de sus atribuciones especialmente en el amplio
campo en el cual son concurrentes y para evitar
suposiciones impositivas.
El otro mecanismo es el Convenio
Multilateral suscrito entre todas las provincias y la
Ciudad de Buenos
Aires, cuyo propósito es evitar que sus
respectivos impuestos sobre los ingresos brutos en los
casos de actividades interjurisdiccionales graven
más de una vez la misma materia imponible. Este
convenio tambien compete a las municipalidades de las
provincias.
Estas convenciones internas constituyen fuentes
de normas tributarias y, por ende,
financieras.
Las convenciones institucionales
internas
Otras fuentes

Otras fuentes son la doctrina, la jurisprudencia, los
usos y costumbres y los principios generales del derecho y en
caso de auténticas lagunas del derecho habrá que
recurrir, quizás inexorablemente, a alguna de estas
fuentes.

Recursos públicos

1. Concepto y definiciones

Los estudios sobre los recursos públicos son
más antiguos y más profundos que las teorías relativas a los gastos
públicos.Al respecto se expresaron: los cameralistas,
los fisiócratas y el liberalismo
económico, quienes dieron una trascendental
importancia a los recursos públicos,
relacionándolos con sus distintas concepciones
filosóficas acerca del rol del Estado.Actualmente, los
ingresos públicos son obtenidos por el Estado de muy
diversas maneras, explotando sus propios bienes patrimoniales,
empleando su poder coactivo y contratando empréstitos,
recibiendo ayudas y donaciones, aplicando penalidades, etc.Esta
gran variedad de fuentes ha causado dificultades en cuando a la
conceptualización y clasificación
de ellos, lo cual implica la circunstancia de que se hayan
producido tantas posturas disímiles en los temas
señalados.Muchas y muy diversas han sido las
definiciones ensayadas para precisar los rasgos distintivos de
los recursos públicos, la mayoría de las cuales
vinculan a tales ingresos con las nociones de
satisfacción de necesidades públicas o con la
prestación de servicios públicos.Las concepciones
de Adam Smith, Gustavo Ingrosso y Adolfo Atchabahian se
tornan incompletas dado que conectan indefectiblemente el
concepto de recursos públicos con las erogaciones
necesarias para cubrir los recursos públicos, aunque
desde el punto de vista doctrinal el autor comparte tales
conceptos, la realidad indica el creciente uso de las muy
objetables "finanzas extrafiscales".Por lo cual, se considera
adecuado definir a las finanzas públicas como
aquellas riquezas que se devengan a favor del estado para
cumplir sus fines y que en tal carácter ingresan en su
Tesorería.Los ingresos devengados a favor del Estado
se suelen designar indistintamente con las palabras recurso,
ingreso o entrada.La voz recurso ha sido y es la
más usada, no obstante quizás esta palabra se
originó en una mala traducción de las leyes francesas.Se
sostiene que el empleo de las palabras entrada o
ingreso no entraña ceñirse exclusivamente
al ingreso de presupuesto de caja, que conceptúa como
ingresos a los realmente entrados en el Tesoro público,
porque esas voces se pueden aplicar no sólo al acto
material del ingreso de los fundos a la Caja del Estado, sino
que con sentido jurídico, también pueden designar
el derecho del estado a percibir ingresos o a hacerlos entrar
efectivamente a la Caja del Tesoro.El autor discrepa con la
posición anterior dado que considera correcto
diferenciar la palabra recurso que tiene el
carácter de toda suma devengada, de las palabras
ingresos o entradas.2. Recursos con finalidad
extrafiscalEl concepto de recurso público ha sufrido una
profunda transformación dado que el concepto sobre las
funciones
estatales se ha ido ampliando.Algunas concepciones financieras
consideran que el recurso no se puede limitar a asegurar la
cobertura de los gastos indispensables de
administración, sino que es uno de los medios de que se
vale el Estado para llegar a cabo su intervención en la
vida general de la nación.La utilización de los
derechos de aduana con
finalidad protectora, y no fiscal demuestra la
intervención del Estado en los diversos campos de la
actividad social, sobre todo en el campo de lo
económico.La actividad financiera procura atender al
interés público en forma directa y no mediante el
procedimiento común de recaudar dinero para luego
gastarlo. Ese inicio de actividades extrafiscales que se
produjo en materia aduanera se extendió luego a otros
campos.

Evolución
histórica
En las haciendas del mundo antiguo, las
necesidades financieras eran cubiertas mediante prestaciones de los súbditos y de los
pueblos vencidos, con rentas patrimoniales y por medio de
monopolios estatales. Había un neto predominio de
los ingresos patrimoniales provenientes de bienes del
dominio
particular del monarca, tales como minas tierras. No se
distinguía entre patrimonio del Estado y patrimonio
particular del soberano.Sin embargo, hubo en esas
épocas rudimentos de tributación por ejemplo,
en el Antiguo Egipto
en la era de los Ptolomeos, en Grecia
en la época de Pericles y en Roma en los
años de Julio César.Durante la Edad
Media el patrimonio del Estado continuó
confundido con el del soberano y era la principal fuente de
recursos, ya que los tributos perdieron toda la importancia
y se convirtieron en fuentes excepcionales de ingresos.
Funcionaba el sistema de regalías,
contribuciones que se debían pagar al soberano por
concesiones generales o especiales que el rey hacía
a los señores feudales (ej, el derecho de
acuñación de moneda o el derecho de
utilización de agua).
También se difundieron las tasas que los
súbditos debían pagar a los señores
feudales por determinados "servicios" que éstos
prestaban). Así, los vasallos debían pagar
tributos para que los señores les permitieran
ejercer profesiones o empleos, para transitar ciertas rutas
o cruzar los puentes. Veamos que continúa
predominando el carácter patrimonial de los
ingresos.La formación gradual de los grandes Estados
motivó profundas transformaciones en el sistema del
ingreso público. En lugar de ser pagada por el
señor, la "ayuda" era percibida por el rey
directamente de los habitantes de los diversos dominios
señoriales. Si bien fueron ayudas, se tendió
a darles carácter permanente lo cual el rey
aprovechó para recaudar anualmente la misma. Este
sistema de ayudas feudales hizo surgir la concepción
del impuesto
moderno.Sin embargo, la concepción del impuesto
sufrió profundas variantes. Primitivamente, el
impuesto se fundamentaba sólo en la soberanía absoluta del rey. Esta
arbitrariedad (que predominó entre los siglos XVI y
XVII) comenzó a despertar la resistencia de las clases menos pudientes,
que eran más castigadas por el autoritarismo. Con
posterioridad a la Revolución Francesa surgieron ideas
liberales, que repudiaban la discrecionalidad y el
autoritarismo y querían encontrar justificativos
éticos en el impuesto, considerándolo como un
precio
que se pagaba al Estado por los servicios generales que
éste prestaba con la idea de graduar ese precio
según la potencialidad económica de los
ciudadanos. En el siglo XIX el Estado obtenía la
mayor parte de sus ingresos de los recursos tributarios.En
el siglo XX, el Estado Moderno asumió ciertas
actividades económicas e industriales antes
desconocidas, y la
empresa pública pasó a constituirse en
fuente de ingresos. El fracaso del intervencionismo y el
advenimiento del neoliberalismo adaptado al nuevo esquema
globalizado revistieron esta tendencia.
Para todos los ingresos en general deberá
regir el principio fundamental del moderno Estado de
derecho, por el cual toda manifestación del poder
público se somete a un poder jurídico al cual
se incorpora. Este orden jurídico se constituye
mediante un sistema de normas que ordena las relaciones
entre el gobierno y los gobernados cuando el primero
recurre a su soberanía para cobrar tributos, o
cuando obtiene sus entradas mediante procedimientos
diferentes. El derecho positivo dicta normas reguladoras
que tanto definan como dan las pautas de
clasificación de los recursos estatales, los cuales
no podrán ser tenidos como tales a menos que se
sometan al orden jurídico que estas normas
conforman.
Los recursos públicos y el principio de
legalidad
Clasificación de los recursos
públicos

Este tema no es del todo pacífico en la
doctrina y ha recibido numéricas críticas. Los
cameralistas clasificaban a los recursos de
acuerdo con sus fuentes:

1) dominio público; 2) derechos y
regalías;

3) Impuestos

Luego, Adam Smith propuso tres grandes
grupos:

– Rentas directas;- Rentas derivadas;
y

– Rentas anticipatorias

Hay que tener en cuenta que los autores clasificadores
han encarado las distinciones desde sus particulares posiciones
teóricas.No obstante las dificultades del tema, resulta
innegable la necesidad de establecer una nítida
diferenciación entre ingresos estatales
heterogéneos y que requieren algún tipo de
sistematización.Siguiendo los críticos de la ley
argentina de administración financiera respecto de la
manera en que los recursos deben ser ordenados en el
presupuesto de la Nación, se cree útil y
conveniente clasificar los recursos según los rubros, no
olvidar las clasificaciones económicas y tomar en cuanta
también los recursos según su origen.5.1.
Clasificaciones económicasAcuñada por los
liberales clásicos, quienes distinguieron
los recursos en:

Recursos ordinarios, son todos los
percibidos por el Estado en forma regular y continua. Por
ejemplo, los impuestos que se recaudan
periódicamente. Este concepto está ligado al
concepto de gastos públicos ordinarios.Recursos
extraordinarios, son aquellos excepcionales u
ocasionales que carecen de regularidad de los anteriores.
Ejemplos, los impuestos patrimoniales "por única
vez", los ingresos provenientes de la deuda
pública. Este concepto está unido al de
gastos públicos extraordinarios.

Una clasificación económica reciente es
la que divide los recursos en:

Recursos efectivos que importan un ingreso
de dinero para el Estado, sin que se produzca una salida
patrimonial equivalente. El producido de los tributos, asi
como las rentas que devengan los bienes de propiedad del
Estado forman parte de estos recursos.Recursos no
efectivos, producen una entrada para el Estado,
compensada por una salida patrimonial. Corresponden a esta
categoría, los recursos pecuniarios provenientes de
la venta de bienes del dominio privado del Estado, porque
al tiempo de generar una entrada de dinero, se produce la
baja de un bien en el patrimonio estatal.

Esta clasificación presenta el inconveniente de
dejar recursos sin clasificar, como por ejemplo, el del
producido de la colocación de empréstitos, y en
general, el resultado de las operaciones de crédito
realizadas por el Estado.

5.2. Clasificaciones por su
origen

Recursos originarios, son los que
provienen de los bienes patrimoniales del Estado o de
diversos tipos de actividades productivas realizadas por
éste.Recursos derivados, son aquellos que las
actividades públicas se procuran mediante
contribuciones provenientes de las economías de los
individuos. Comprenden una variada gama de ingresos como
los recursos tributarios, los provenientes del
crédito público, de las sanciones
pecuniarias, los ingresos provenientes de gestiones de
tesorería, etc. El Estado obtiene los recursos
ejerciendo sus poderes inherentes a la soberanía o
al poder de imperio. De allí que las relaciones que
se traban entre el Estado y los particulares con motivo de
estos ingresos están siempre gobernadas por normas
de derecho público.

Giuliani Fonrouge propone la
clasificación siguiente:

5.3. Clasificación por
rubros

Está mencionada en la reglamentación del
Art. 14 de la ley 24.156, y en la
reglamentación del Art. 20 de la misma
ley, según la cual, como mínimo, el presupuesto
general de la Administración nacional debe contener esta
clasificación junto con la
económica.Además, el decr. 2666/92 expresa que el
proyecto de recursos debe ser estructurado por rubros y cada
uno de ellos debe figurar los montos brutos a recaudarse sin
deducción alguna.

El sistema incluye los siguientes rubros:

5.3.1.

Recursos corrientes

Se dividen en:* Tributarios;

* No tributarios, entre ellos, rentas,
utilidades, tasas, tarifas. etc.

5.3.2. Recursos de capital

a) Venta de activos fijos;b) Reembolso
de préstamos,c) Uso del crédito,
títulos públicos y otras medidas derivadas de
la utilización de empréstitos.

d) Remanentes de ejercicios anteriores:
sobrantes de recursos de ej. Anteriores y derivados de
economía de inversión.

5.3.3. Recursos de
financiamiento

a) Adelantos otorgados a proveedores
y contratistas en ejercicios anteriores;b)
Contribuciones de la Administración Nacional,
incluyendo aportes para financiar erogaciones corrientes, de
capital y
otras erogaciones diferentes.

5.4. Conclusión en cuanto a loas
clasificaciones

El autor considera útil un análisis particularizado de los distintos
recursos, lo cual implica una distribución de objetos en grupos
homogéneos, o sea, que tienen en cuenta sus
características más destacables. Esa
reunión en grupos homogéneos significa ya una
"clasificación" en

Recursos patrimoniales propiamente dichos;Recursos
de las empresas estatales;Precios
públicos;Recursos gratuitos;Recursos
tributarios;Recursos derivados de sanciones
patrimoniales;Recursos monetarios;Recursos del crédito
público.

Recursos patrimoniales propiamente dichos o de
dominio
Comprende tanto, los ingresos que el Estado
obtiene de los bienes de dominio público como de los
bienes de dominio privado. Un bien es de carácter
público o privado, según el origen y
el destino a que están afectados.
6.1. Bienes de dominio
público
Son los bienes destinados al disfrute de toda la
comunidad y son utilizables por sus componentes en forma
directa y general.Surgen por:* Causas naturales:
Cómo los ríos, lagos, costas, mares, etc.*
Causas artificiales: Cómo calles, puentes,
puertos, carreteras, etc.Atento a su destino, son
inalienables o imprescriptibles dado que su
apropiación por ciertos particulares con
exclusión de los demás ocasionaría un
evidente perjuicio a la comunidad.Por lo general, la
utilización de estos bienes por los particulares es
gratuita, pero en ocasiones especiales el Estado
puede exigir el pago de sumas de dinero para su uso
particularizado, lo cual se materializa en forma de
concesiones o autorizaciones de uso, derechos de acceso,
visita, etc.
Esa alteración de gratuidad puede ser
ejercida por el Estado en virtud de su poder de imperio.
Entre varios ejemplos de esta circunstancia pueden citarse,
el alquiler de carpas o concesión de instalaciones
en las playas marítimas, el estacionamiento medido
en la vía pública, el derecho de acceso a
lugares de interés turístico y a ruinas
históricas, etc.
6.2. Bienes de dominio
privado
Son aquellos bienes que pueden satisfacer
necesidades individuales o colectivas, pero que no se
afectan al uso de todos los habitantes sino al de
determinadas personas vinculadas a ellos por su
adquisición, locación, administración,
concesión y otra contratación. Son
generalmente enajenables y prescriptibles. Podemos
distinguir entre ellos, la propiedad inmobiliaria y la
propiedad mobiliaria.Las rentas de propiedad
inmobiliaria son reducidas en monto y se puede
diferenciar en:
- Rentas provenientes de bienes que el Estado
  conserva en su propiedad (arrendamientos de tierras
  públicas, explotación de bosques,
  concesión de minas, etc.)
- Rentas producidas por las enajenaciones que el
  Estado realiza de sus bienes y que tienen carácter
  excepcional (ventas
  de tierras públicas, liquidación de bienes
  confiscados, etc.)
Estos medios de embolsar fondos pueden agruparse
de la siguiente manera:
1. Rentas o resultados provenientes de la
  explotación, directa o indirecta, o de la venta de
  bienes patrimoniales del dominio
  privado;
2. Rentas de capitales mobiliarios del Estado, o
  sea, los dividendos y los intereses percibidos por
  aquél como consecuencia de su participación
  en el mercado financiero o posesión de
  acciones y obligaciones de empresas de los
  particulares;
3. Rentas provenientes de la explotación,
  en forma directa o indirecta por el Estado o bien
  mediante concesionarios, por ejemplo, el arrendamiento de
  tierras públicas o las participaciones para
  explotar yacimientos, minas, bosques, etc;
4. Tarifas o precios cobrados por las escasas
  empresas que prestan servicios públicos o
  desarrollan actividades industriales o comerciales y
  permanecen dentro del Estado luego de las privatizaciones.

Las empresas públicas son unidades
económicas de producción pertenecientes al
Estado.
Cuando una serie de acontecimientos eclipsó
las ideas liberales respecto del papel pasivo que en la
economía debía desempeñar el Estado,
surgieron nuevas doctrinas que procuraron el fortalecimiento
de la actividad pública. Es así como surgieron
empresas estatales que se encargaron de prestar servicios
públicos en general, aun los no esenciales, y que
más tarde llegaron incluso a desempeñar tareas
de índoles comercial o industrial.
Las mismas se encuadran dentro de distintos tipos
societarios:
* Empresas del Estado;
* Sociedades
del Estado;
* Sociedades de economía mixta;
* Sociedades
anónimas con participación estatal
mayoritaria y monitaria.
7.1. Argumentos a favor y en
contra
Opiniones acerca de la conveniencia o no de las
empresas públicas:
7.1.1. Argumentos a favor
Avalan la necesidad de que el Estado realice
determinadas actividades mediante sus empresas.
Sostienen que el fin de estas empresas no es el de
obtener beneficios, son el de prestar servicios que los
particulares no están en condiciones de ofrecer. En
general se exponen los siguientes argumentos:
a) la existencia de un monopolio
que actúa contra el interés general. Si se
da esta situación, solamente el Estado puede enfrentar
con éxito una práctica deleznable
que suelen llevar a cabo megaempresas de intenso poder
económico
b) El criterio de la necesaria
coordinación de los sectores básicos. (Ej,
coordinación entre electricidad
y minería, o entre ferrocarriles y
transportes por carretera)
c) En casos de recesión económica, la
actividad de estas empresas permitiría sustituir la
consecuente disminución de las inversiones
privadas.
7.1.2. Argumentos en contra
Inconvenientes de las empresas estatales:
* Las empresas del Estado tienen poca eficiencia
técnica y económica;
* Tienen gran propensión a la
burocracia;
* Crean déficit que posteriormente cae
en el presupuesto nacional y que, en definitiva, son cargas
para todos los contribuyentes;
* Se interesan poco por ser
eficaces;
* En muchos casos, y con fines electoralistas, se
fijan precios no remunerativos para estas empresas, lo cual
conduce a explotaciones con resultado
negativo.
En definitiva, la producción por el Estado "a
más bajo costo" ha de ser un mito y la
venta "a más bajo precio" sólo ha generado un
abultado defasaje fiscal.
Estas situaciones provocaron una común
descapitalización de estas empresas que se volvieron
cada vez menos efectivas.
7.1.3. Conclusiones sobre su
conveniencia
Los Estados
Unidos comenzaron la política de empresas
públicas con el New Deal y actualmente existen
empresas públicas de diverso tipo. En otros
países, como Francia y Gran Bretaña, las
empresas del Estado surgieron como consecuencia de una
política de nacionalización de empresas
privadas.
De manera que la empresa
pública existe actualmente en el mundo como una
realidad.
En ciertos países resultan convenientes y en
ciertas áreas. Ejemplo, Suecia, Noruega, Dinamarca y
Canadá brindan excelentes prestaciones públicas
en materia de salud, educación, seguridad social. En algunos
casos, potencias industriales como Suecia y Noruega reciben
altos ingresos patrimoniales. Además tienen un
bajísimo índice de corrupción y un buen manejo de las
empresas públicas, en virtud de la calidad de dirección sobresaliente.
Esto en nada se asemeja a lo sucedido en
países en vías de desarrollo en los que el
Estado se ha caracterizado como pésimo empresario, generando pérdidas aun en
actividades que en el mundo son habitualmente redituables
(ej. YPF). Por lo tanto producían déficit de
explotación.
Los efectos de estas empresas no son tanto derivados
de la propiedad estatal, sino de la calidad de
dirección. La eficacia
interna de las empresas públicas puede ser compatible
con la de la empresa privada. Un ejemplo de esto es Francia,
que en 1945 nacionalizó la fábrica Renault de
automotores, la cual continuó generando ganancias como
en la épocas en que estaba en manos
privadas.
7.2. Empresas que tienen a su cargo servicios
públicos
Entre ellas pueden mencionarse les de electricidad,
gas, obras
sanitarias, transporte, etc. En la República
Argentina, estos entes fueron generalmente privatizados en la
órbita de la Nación, aunque varias provincias
mantuvieron estas empresas como estatales.
En estos últimos casos, el aporte que
hipotéticamente podrían brindar estos entes
estatales es generalmente inexistente, y al contrario, suelen
ser grandes productores de déficit. En estos casos, la
privatización tiene en cuenta la
posibilidad de aumentar la productividad del sistema
económico.
7.3. Empresas nacionales, industriales y
comerciales
Este fenómeno se observó a partir del
auge de las teorías intervencionistas (años
posteriores a 1930) en diversos países. En Francia, se
nacionalizaron industrias
automotrices y posteriormente instituciones de crédito
y compañías de seguros; en
Inglaterra, la siderurgia y las minas de
carbón; en los Estados Unidos, la energía
eléctrica.
En el ejercicio de sus actividades industriales y
como el Estado argentino casi nunca logró ingresos y,
al contrario, generó importantes pérdidas. Una
excepción la marcan algunos bancos tales
como el de la Ciudad de Buenos Aires y el de la Provincia de
Buenos Aires.
7.4. Recurso por privatización de
empresas estatales
Ventajas de las privatizaciones
realizadas:
1) Eliminación del gasto
público. Esta disminución del gasto, sumada
a los ingresos proporcionados contribuyó a reducir el
déficit fiscal y a equilibrar el presupuesto, al menos
por un tiempo.
2) Nuevas inversiones. Los compradores
debieron realizar inversiones para
modernización.
3) Aumento de eficiencia. La mejoría
se produjo por una racional utilización del personal, por
compras de
insumos a menor precio y por un sistema más adecuado
de decisiones empresarias.
4) Reducción de la deuda externa. Se
redujo sin ocasionar efecto inflacionario. Esta se redujo sin
ocasionar efecto inflacionario, porque parte del pago se
realizó con los mercados
de la deuda
externa. La capitalización tornó
interesante la participación de bancos acreedores en
el exterior. La reducción de la deuda fue señal
al mundo sobre la seriedad del país.
7.5. La regulación estatal de los
servicios públicos
Las regulaciones tienen el propósito no de
entorpecer, sino de corregir distorsiones existentes en los
mercados.
En algunas ocasiones, y en materia de servicios
públicos, tienden a resguardar los derechos de los
consumidores; en otras, tienen el propósito de
preservar los bienes públicos del deterioro que puedan
ocasionar ciertas actividades guiadas por el interés
privado.
La realidad demuestra que los mercados no responden
a un modelo ideal. Sus participantes tienen notorias
diferencias deponer, e incluso capacidad de formar monopolios
que les permiten condicione a los demás concurrentes.
Si no hay una adecuada actuación del Estado
corrigiendo distorsiones, ellas se producen con mayores
beneficios para las empresas y perjuicios para los
consumidores.
Las versiones más actualizadas de la
economía neoliberal pragmática admiten que los
mercados tienen fallas que no les permiten cumplir los
postulados de la competencia
perfecta. Estas fallas deben ser corregidas por la
intervención pública.
En caso de prestación a cargo de empresas
privadas de servicios públicos, exige el
funcionamiento de organismos reguladores cuya función
es garantizar el cumplimiento de los contratos y
el resguardo de los derechos del universo de
consumidores ante el prestador, generalmente encarnado en una
gran empresa, muchas veces monopólica. Estos
órganos de vigilancia, reglamentación y control
deben ser independientes de las empresas.
La experiencia argentina no es buena, porque los
organismos de control comenzaron a funcionar generalmente con
posterioridad al inicio de las actividades de los
prestadores.
Un caso especial a considerar es el de la
ecología, ya que las empresas o los ciudadanos
actúan generalmente guiados por sus intereses privados
a corto plazo. Esta funcionamiento se puede contraponer con
el resguardo del medio
ambiente, la regulación y el control por parte del
Estado deben estar destinados a evitar que algunos pocos
tengan la posibilidad de imponerse a los intereses del resto
de la sociedad.
En la Argentina estos recaudos no se cumplen en
forma debida.
Como conclusión de lo antedicho se debe
partir que la privatización y la
regulación son como dos caras de una
misma moneda.
Es conveniente destacar los siguientes
aspectos:
a) En nuestro país, los entes reguladores
funcionan con falencias en materia de empresas que prestan
servicios públicos privatizados. No se defiende
debidamente a los usuarios ni se toman medidas adecuadas para
regular debidamente la competencia.
b) Esto no significa que la solución (al
menos en nuestro país) sea la de regresar al
perjudicial sistema de explotación estatal de los
servicios públicos no esenciales.
c) Tampoco es conveniente que se intente un
acrecentamiento de las regulaciones que resulte exagerado y
que lleve al retorno del intervencionismo.
Sobre todos estos aspectos se impone lograr el
consenso general para que las conclusiones teóricas y
sus consiguientes derivaciones prácticas resulten un
real avance para el país.
Recursos de las empresas
estatales.

7.6. Monopolios fiscales (recursos
mixtos)
Con relación a ciertos productos, el Estado
puede monopolizarlos y venderlos a precio más elevado
que le del costo, incluyendo no sólo la ganancia
comercial normal, sino también un excedente que puede
considerarse tributario. De allí el nombre del
"monopolio fiscal" porque los recursos son, en parte
patrimoniales y en parte tributarios.
Italia creó monopolios fiscales referidos a
varios productos, entre los que hallamos el tabaco, la
sal, los fósforos, la sacarina, la quinina, etc. En
nuestro país, el Estado no ha realizado tales
actividades monopólicas ni tiene organizadas empresas
dedicadas a materializarlas.
Se podría ubicar dentro de estos sectores el
producto de las actividades de los juegos de
azar, que el Estado explota en forma de monopolio. Se trata
de una actividad del Estado con fines de lucro que
proporciona ingresos bastante considerables.
Son aquellos ingresos que tienen como
característica central la de ser contraprestaciones
por los bienes y servicios prestados por el Estado en el
campo económico y que, reconocen su fuente en el
consentimiento del obligado y su causa de ventaja o provecho
que le proporciona la prestación estatal.
Esta cuestión ha sido enfatizada por la
doctrina la cual no ha uniformado opinión acerca de su
naturaleza y diferenciación con las tasas.
Se habla de precios privados cuando son
convencionalmente establecidos con arreglo a las leyes de
mercado por lo cual no tienen carácter tributario.; de
precios públicos si son establecidos
unilateralmente en forma diversa a la del mercado pero con el
propósito de cubrir gastos públicos. Por
último, son precios políticos cuando se
fijan tarifas inferiores al costo de
producción de los servicios
mínimos.
En criterio del autor considerar precio a las sumas
cobradas por empresas y órganos estatales que no
impliquen la retribución de funciones públicas
divisibles o servicios públicos absolutos. Por ende,
estos ingresos no revisten carácter tributario, al no
existir ejercicios de facultades inherentes a la
soberanía sino razones de oportunidad económica
o política.
Precios públicos
El Estado puede obtener ingresos de la entrega no
onerosa de bienes por parte de terceros, sin que el Estado
utilice su poder de imperio.
Estos pueden provenir de particulares (ej,
donaciones, legados, etc); de entes internacionales o de
Estados extranjeros (ej, ayudas internacionales para
reconstrucción por daños
bélicos)
Los ingresos derivados de los recursos gratuitos son
de escasa importancia cuantitativa y de irregular
percepción.
Recursos gratuitos
La mayor parte de los ingresos provienen de las
detracciones coactivas de riqueza denominadas
"tributos".
Los principios aplicables para distribuir la carga
del tributo son: capacidad contributiva,
contraprestación, beneficio, indemnización,
expropiación, gratuidad, onerosidad, etc.
Generalmente son en dinero, constituyen prestaciones
obligatorias exigidas por el Estado en virtud de su potestad
de imperio, para atender sus necesidades y realizar sus fines
políticos, económicos y sociales. Comprenden
los impuestos, las tasas y las contribuciones especiales,
siendo las primeras de mayor significación; las
contribuciones especiales, a su vez, incluyen las de mejoras,
y diversos gravámenes que se denominan "contribuciones
parafiscales".
Recursos tributarios
Son prestaciones pecuniarias coactivamente exigidas
a los particulares para reprimir acciones ilícitas,
para resarcir el daño a la colectividad que significa el
impedimento o la turbación en la acción estatal
destinada a satisfacerlas necesidades públicas y para
intimidar a los trasgresores a los fines de que no cometan
nuevas infracciones sancionables.
La finalidad es la de disuadir la comisión de
actos ilícitos. Mientras los ingresos tributarios son
entradas dinerarias normales que el Estado obtiene en la
medida de sus objetivos
y necesidades, los ingresos por sanciones patrimoniales son
ingresos anormales que, aun beneficiando pecuniariamente al
Estado, no están destinados a ese fin.
Recursos por sanciones
patrimoniales
Recursos monetarios

El manejo de la banca central y
el derecho a emitir moneda corresponde al Estado moderno y
constituyen también una forma de obtener
ingresos.

Dicha potestad es una de las más acabadas
manifestaciones del poder de imperio en cuya virtud se ejerce la
actividad financiera.

Mediante la moneda el Estado regula y controla
directamente el intercambio de bienes y servicios y las
transacciones públicas y privadas.

El emisionismo como regulador
económico; La existencia de medios de pago debe
estar en correcta proporción con el volumen de
los bienes y servicios disponibles en una economía
nacional. Si ese volumen aumentara permaneciendo invariada la
masa monetaria, se producirían descensos de precios
perjudiciales a la producción. Es decir, los medios de
pago deben aumentar al mismo ritmo a que se incrementa el
volumen producido de bienes y servicios a pagar.
Además, las medidas monetarias tienen importancia como
instrumento de intervencionismo estatal. La emisión
monetaria junto con medidas antiinflacionarias de control y
dirección económica pueden influir
favorablemente en la capitalización y en la
reactivación general.
El emisionismo como medio de obtener
ingresos. Ocurre cuando el Estado cubre sus
déficit presupuestarios con la emisión de papel
moneda. Esto constituye un elemento de presión inflacionaria y produce los
efectos de un tributo injusto para la comunidad y
perjudicial para el propio Estado. En primer lugar,
porque es una carga que soporta la comunidad, pero
inequitativamente distribuida. Unos pocos se benefician (los
especuladores, los poseedores de moneda extranjera, los
exportadores, ciertos comerciantes e industriales), otros
neutralizan sus efectos (los poseedores de bienes cuyo valor
y rendimiento varían con el costo de vida, ej,
propietarios de inmuebles y otros activos
fijos, agricultores ,etc) y una gran mayoría con
ingresos fijos, sufre el peso de la desvalorización de
la moneda (y el consiguiente aumento de precios) (estos son,
obreros, empleados, asalariados en general, jubilados,
pequeños ahorristas, etc)

Este emisionismo tambíén perjudica al
Estado, porque los aumentos de precios incrementan los gastos
públicos, ante ello se hace necesario lograr nuevos
ingresos, como éstos no alcanzan se debe incrementar la
emisión monetaria y sigue así un círculo
vicioso que hace crecer cada vez más la espiral
inflacionista.

En consecuencia, la emisión de moneda con fin
fiscal sólo se justifica en casos extremos y si la
necesidad pública lo requiere en forma absoluta,
estará condicionada a que no sea posible ninguna otra
forma de procurar ingresos (último recurso)

Por otra parte, este tipo de emisionismo debe ser de
carácter provisional y estar seguido por medidas de
"saneamiento" que tengan por objeto retirar de la
circulación la "masa monetaria exuberante".

Recursos del crédito
público

Las finanzas clásicas concebían al
empréstito como un recurso extraordinario, al cual
sólo se debía recurrir en circunstancias
excepcionales (guerra, inundaciones, catástrofes). La
teoría
moderna se orienta hacia la idea de que el empréstito es
un recurso de sumo riesgo y que no
puede estar limitado a casos excepcionales.

Los recursos emanados del crédito público
dependen de razones de política
financiera. Se tendrá en cuenta la especial
situación del país en el momento en que se decide
emitir el empréstito, por cuando es necesario que haya un
ahorro
nacional suficiente y la correspondiente propensión a
prestarlo. Por otra parte, se deberán tener en cuenta los
especiales efectos económicos a que puede dar lugar el
empréstito.

Ha sido considerado un ingreso estatal y estudiado junto
con los demás recursos del Estado, aunque su manejo
requiere suma prudencia por los peligros que su uso abusivo
involucra.

Partes: 1, 2, 3, 4

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